GINEBRA.- El
secretario de Estado de Estados Unidos que duró más tiempo en el
servicio, Cordell Hull, es mejor conocido por ganar el Premio Nobel de
Paz por su papel en el establecimiento de Naciones Unidas al final de la
Segunda Guerra Mundial. Hoy, 75 años después, otra parte importante de
su legado parece cada vez más en riesgo a medida que el presidente
Donald Trump realinea las relaciones de Estados Unidos en todo el mundo.
Hull
ayudó a crear el sistema de comercio global moderno que finalmente
condujo al advenimiento de la Organización Mundial del Comercio en 1995.
Veía las batallas arancelarias como una amenaza para la paz
internacional y abogó por la liberalización incondicional del comercio
entre las naciones. De hecho, consideraba que las barreras al
intercambio de bienes y la competencia económica desleal eran sinónimo
de guerra.
La
visión de Hull está encallada a orillas del Lago Lemán, en Ginebra, en
la sede de la OMC en Suiza. Bajo Trump, Estados Unidos está aplicando
aranceles como armas y ha neutralizado efectivamente la función de
resolución de disputas de la Organización, en el mismo momento en que
más se necesita el arbitraje comercial global.
Algunos
historiadores económicos temen que el nuevo capítulo del creciente
proteccionismo haya llevado a un momento existencial para la OMC.
“Cordell Hull estaría preocupado por el estado del debate”, asegura
Douglas Irwin, economista de Dartmouth College cuyo libro, Free Trade
Under Fire (Libre comercio bajo fuego), se actualiza para 2020.
“Estaría
muy preocupado por el deterioro del sistema de la OMC, ya que trabajó
duro para reemplazar un enfoque de política de poder y ley de la selva
para el comercio en la década de 1930 por el enfoque de estado de
derecho que recibió el toque final en su tiempo”.
Las
creencias de Hull ayudaron a allanar el camino para que los países
occidentales firmaran el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio, o GATT, en 1947. El acuerdo buscaba reducir los aranceles de
importación y fue un éxito sin precedentes. Al establecer las reglas
para el comercio mundial, redujo los niveles arancelarios promedio entre
sus participantes a 5%, de más de 20%, durante su existencia.
Así
como la ONU reemplazó a la Liga de las Naciones después de que no
pudiera evitar la guerra, el sistema de comercio internacional se vio
obligado a transformarse en otra cosa después de perder su influencia. A
fines de la década de 1980, el GATT estaba pasado de moda y caía en la
irrelevancia.
La
administración del presidente Ronald Reagan fomentó una crisis al
golpear a los socios comerciales de Estados Unidos con aranceles
unilaterales e impedirles buscar justicia a través del sistema de
solución de controversias del GATT.
En la década de 1990, la
administración Clinton dio un giro y acordó archivar algunas de las
herramientas unilaterales del país a cambio de nuevas reglas para el
comercio de servicios y la propiedad intelectual. Los más de 120 países
miembros del GATT también acordaron crear un sistema de solución de
disputas más dinámico para hacer cumplir esas reglas, y el acuerdo se
incluyó en un tratado integral llamado OMC.
Hoy,
la administración Trump está siguiendo un libro de jugadas estilo
Reagan que está interrumpiendo los flujos de comercio internacional y
mitigando el poder de la OMC para arbitrar disputas. El renacimiento del
unilateralismo estadounidense ha estimulado un aumento en las
restricciones comerciales mundiales, que ahora cubren más de 700.000
millones de dólares en importaciones. Eso, a su vez, ha reducido las proyecciones
de crecimiento del comercio mundial al nivel más bajo desde la crisis
financiera de hace una década.
En
el Foro Económico Mundial en Davos, Suiza, la semana pasada, Trump dijo
a periodistas que él y el director general de la OMC, Roberto Azevêdo,
habían discutido un cambio “muy dramático” en el futuro de la OMC.
“Estamos hablando de una estructura completamente nueva para el acuerdo o
tendremos que hacer algo”, dijo Trump, sin dar más detalles.
Para
evitar el regreso a la era de la política de poder del siglo pasado,
algunos observadores ven la oportunidad de reformar la OMC para el siglo
XXI. Mientras tanto, la pregunta sigue siendo: ¿el enfoque de máxima
presión de Estados Unidos para el comercio resultará en la reinvención o
la obsolescencia de la Organización?
Durante
el próximo año, los gobiernos tienen que tomar una decisión.
¿Intentarán trabajar con Washington para converger en un nuevo conjunto
de reglas comerciales para el siglo XXI? ¿O intentarán, por sí solos,
formular una solución temporal mientras Estados Unidos aplica sanciones
comerciales a aliados y enemigos por igual en lugar de buscar la
liberalización a través de la OMC?
“Puede
ser que estemos en otro momento en el que el resto del mundo dice que
ir por este camino amenaza el crecimiento económico debido al caos y la
incertidumbre que resulta de no tener estas reglas fundamentales en las
que confiar”, dice Jennifer Hillman, miembro sénior del Consejo de
Relaciones Exteriores.
Las
dos funciones más importantes de la OMC son las negociaciones, que
deben adoptarse por consenso entre todos los miembros, y la solución de
controversias, que obliga a los países a cumplir con las normas de la
OMC o enfrentar represalias.
La OMC es como una bicicleta cuyas dos
ruedas están representadas por las funciones de negociación y solución
de controversias de la Organización. La bicicleta puede funcionar sin
problemas con un mínimo esfuerzo, siempre que las dos ruedas funcionen
correctamente. “Sin embargo, si quitamos una de esas ruedas y confiamos
únicamente en el sistema de solución de controversias, las cosas de
repente se vuelven bastante inestables”, explica el profesor de Harvard
Craig VanGrasstek en su libro de 2019, Trade and American Leadership:
The Paradoxes of Power and Wealth From Alexander Hamilton to Donald
Trump (Comercio y liderazgo estadounidense: las paradojas del poder y la
riqueza de Alexander Hamilton a Donald Trump).
Un
funcionamiento correcto de la OMC brinda a las empresas la certeza y la
previsibilidad que necesitan para invertir y operar en el extranjero.
Eso, a su vez, puede fomentar el crecimiento económico global y la
integración política de las economías grandes y pequeñas. Desde que
nació la Organización, el volumen del comercio mundial casi se ha
triplicado, mientras que su valor casi se ha cuadruplicado.
“La
mayoría de las empresas quieren que el proceso de la OMC funcione”,
dice Rufus Yerxa, presidente del Consejo Nacional de Comercio Exterior
en Washington. “Un sistema de reglas para el comercio internacional en
el que EE.UU. cumpla y se beneficie de esas reglas es algo bueno”.
La
estabilidad de la OMC recibió un duro golpe el año pasado cuando
Estados Unidos paralizó el sistema de resolución de disputas después de
bloquear nuevos nombramientos para el panel de siete miembros que
atiende las apelaciones. Pese a ser un tribunal de comercio cuasi
supremo, no pudo emitir ningún juicio sobre casos futuros a partir del
11 de diciembre porque no había suficientes miembros activos.
Aunque
los miembros de la OMC aún pueden recibir una resolución inicial sobre
una disputa, cualquier parte ahora puede apelar las decisiones y
llevarlas al limbo legal. Como resultado, los gobiernos son
esencialmente libres de imponer medidas unilaterales a sus socios
comerciales sin temor a represalias sancionadas por la OMC.
La
queja de Trump es que la OMC se convirtió en una herramienta legal para
que los países ejerzan presión sobre EE.UU., o lo que su principal
funcionario comercial llamó una “organización centrada en litigios” hace
dos años.
“Con demasiada frecuencia, los miembros parecen creer que
pueden obtener concesiones a través de demandas que nunca podrían llegar
a la mesa de negociaciones”, dijo el representante de Comercio de
EE.UU., Robert Lighthizer, a los asistentes a la 11a conferencia
ministerial de la OMC en 2017.
De
hecho, la Organización tiene un mal historial de negociar acuerdos
entre sus miembros. Los países han concluido solo dos acuerdos
comerciales multilaterales desde 1995, y la ronda más reciente de
conversaciones comerciales, la agenda de desarrollo de Doha, fracasó
espectacularmente.
La OMC se ha quedado atrás de los cambios masivos que
han tenido lugar en la economía global, como la proliferación del
comercio digital y el auge de China.
Poner
fin al enfoque mercantilista dirigido por el estado de China a la
política de comercio e inversión es un objetivo estadounidense clave en
la OMC. Estados Unidos argumenta que el sistema de gobierno chino no es
compatible con las normas de la OMC.
Además, fue un error dejar entrar a
China en la Organización, ya que Pekín no adoptó un régimen comercial
abierto y orientado al mercado, dice Estados Unidos.
Específicamente,
la administración Trump ha alegado que Pekín roba propiedad intelectual
estadounidense y despliega subsidios estatales masivos que crearon un
exceso de acero y aluminio baratos.
Estados Unidos también ha tratado de
frenar la capacidad de China de beneficiarse de las preferencias de la
OMC dirigidas a los países más pobres del mundo.
Trump
reiteró esas quejas en Davos.
“Nuestro país no ha sido tratado de
manera justa”, dijo. “China es visto como un país en desarrollo. India
es visto como un país en desarrollo. Nosotros no somos vistos como un
país en desarrollo. En lo que a mí respecta, también somos un país en
desarrollo”.
Lighthizer
y Trump argumentan que la condición de China en la OMC como país en
desarrollo, que ha tenido desde que se unió en 2001, le brinda ventajas
injustas que incluyen periodos de implementación más largos para los
recortes arancelarios.
Sin embargo, China, ahora la segunda economía más
grande del mundo, ha resistido los esfuerzos para rescindir sus
privilegios especiales que, según argumenta, fueron concesiones
obtenidas con esfuerzo durante su ingreso a la Organización.
“Nuestro
país enfrenta varios desafíos, dificultades y lagunas para lograr un
desarrollo equilibrado y adecuado”, dijo el embajador de China ante la
OMC, Zhang Xiangchen, durante una reunión en octubre.
“Por lo tanto, no
asumiremos compromisos más allá de nuestras capacidades, ni
renunciaremos a nuestros derechos legítimos e institucionales como
miembro en desarrollo”.
La
defensa de la soberanía de Estados Unidos en el comercio ha sido una
cruzada de décadas para Lighthizer, quien primero perfeccionó sus
tendencias proteccionistas como representante de Comercio adjunto en la
administración Reagan. Después de su periodo inicial en el servicio
público, Lighthizer saltó al sector privado, donde defendió a clientes,
incluidas empresas siderúrgicas estadounidenses, en disputas ante la
OMC.
Incluso se presentó en 2003 para ser miembro del Órgano de
Apelación de la Organización, pero su nominación fue rechazada. Ahora,
Lighthizer está llevando a cabo una amplia campaña de implementación de
aranceles sobre cientos de miles de millones de dólares en productos
extranjeros, utilizando las armas más afiladas del arsenal comercial de
Estados Unidos.
Su
estrategia ya está produciendo resultados limitados. En enero, Estados
Unidos alcanzó un acuerdo comercial de “fase uno” con China para comprar
más bienes estadounidenses y frenar las políticas chinas que obligan a
las compañías estadounidenses a ceder sus secretos tecnológicos.
Además,
la decisión de la administración Trump de imponer aranceles de
seguridad nacional a las importaciones mundiales de acero y aluminio ha
dado como resultado concesiones comerciales de aliados estratégicos de
Estados Unidos como Australia, Brasil, Canadá, Japón, México y Corea del
Sur.
Por
un lado, Estados Unidos ha llamado la atención sobre la OMC y ha
provocado que los países intenten reformarla. Existe un amplio acuerdo
en que la institución tiene problemas, e incluso los expertos reconocen
que las preocupaciones de la administración Trump con el proceso de
apelaciones pueden ser válidas.
“Sin esta sensación de crisis,
probablemente habría una adaptación y los miembros no estarían tan
inclinados a cambiar las cosas y cambiar el sistema”, dice Azevêdo de la
OMC.
Por
otro lado, la mayoría de los países miembros de la OMC no están de
acuerdo con la estrategia de la administración Trump de cerrar el Órgano
de Apelación, por temor a que la medida conduzca al regreso de una era
más peligrosa en las relaciones comerciales, donde el poder económico
equivale a lo correcto.
“La forma de restablecer el equilibrio es
fortalecer la función de negociación y fortalecer la función ejecutiva”,
dice Hillman, quien anteriormente era miembro del Órgano de Apelación.
“En cambio, Estados Unidos ha decidido sofocar la función judicial. Para
mí, ese es el camino absolutamente equivocado”.
Es
demasiado pronto para decir si el unilateralismo de Estados Unidos
puede ayudar a forjar un nuevo mandato para el sistema de comercio
mundial como lo hizo hace 25 años. No obstante, está claro que su apoyo
al multilateralismo está disminuyendo de una manera que molestaría a
Cordell Hull.
