¿Es el Brexit un caso aislado o el principio de un desmantelamiento
gradual del proceso de integración europea iniciado poco después del
final de la Segunda Guerra Mundial? A pesar de que la conclusión de un
artículo publicado en Vanguardia Dossier n.º 55, a finales del 2015,
afirmaba que los “jugadores reacios al riesgo harían bien en no apostar
en contra de la salida del Reino Unido de la Unión Europea a lo largo
del próximo período parlamentario”, el resultado en favor de la salida,
cuando se produjo, no dejó por ello de ser un acontecimiento sísmico que
llegó muy arriba en la escala Richter.
Por toda Europa se especuló
sobre la posibilidad de que otros países se sentirían tentados de seguir
los pasos británicos, y muchos dirigentes de partidos populistas se
apresuraron a establecer rápidos paralelismos con sus propias posiciones
antieuropeas.
Sin embargo, los dirigentes de la Unión Europea pueden hallar
consuelo en la confusión rayana en el caos en la que se encuentra sumida
hoy el Reino Unido: una primera ministra derrotada por una mayoría sin
precedentes en una votación crucial sobre un importante asunto político,
unos partidos políticos profundamente divididos, un posible reajuste
constitucional y una reputación de gobernanza madura hecha añicos.
De
modo evidente, el Reino Unido ha dedicado más tiempo a negociar sin
éxito consigo mismo que a hacerlo con la UE-27. Por el contrario, la
UE-27, a pesar de las diferencias en otros asuntos políticos, ha
permanecido sumamente unida en las negociaciones del Brexit. Por lo
tanto, resulta tentador interpretar el Brexit como un desastre que otros
países no tendrán ningún incentivo para emular.
Hacerlo sería temerario. La experiencia del Brexit, al menos hasta
ahora, deja bien patentes el coste, las tensiones y la complejidad de
abandonar el club europeo, y no cabe duda de que disuadirá a otros de
contemplar salidas similares.
Por ello, resulta improbable que el
artículo 50 del Tratado de la Unión Europea (que recoge el procedimiento
para abandonar la UE) sea invocado de nuevo en un futuro previsible.
Ahora bien, el desencanto ante el proyecto de la UE adquiere muchas
otras formas y pone en entredicho muchos aspectos del modelo de
integración.
Entender la decisión del Reino Unido
Cuando David Cameron, entonces primer ministro británico,
anunció el 23 de enero del 2013 en el discurso de Bloomberg1 su
intención de convocar un referéndum sobre la permanencia del país en la
UE, pocos imaginaron que conduciría a lo que hoy se conoce como Brexit.
El objetivo de Cameron era táctico: quería detener el crecimiento del
sentimiento antieuropeo y el apoyo al populista UKIP, que se estaba
comiendo su base electoral.
Dos años más tarde, se sorprendió a sí mismo venciendo por una
reducida mayoría absoluta en las elecciones generales del 2015 y, en
lugar mantener una coalición de gobierno que había conseguido un éxito
relativo, tuvo que cumplir su compromiso de celebrar un referéndum.
Incluso en ese momento, las expectativas se inclinaban por una
permanencia en el seno de la UE. Al fin y al cabo, el referéndum sobre
la independencia de Escocia celebrado en el 2014 había acabado, a pesar
de los temores, en una victoria bastante cómoda para el statu quo.
Una consecuencia de las elecciones generales del 2015 fue la
sustitución del máximo dirigente del Partido Laborista, donde se
convirtió en el ganador por sorpresa Jeremy Corbyn, candidato de la
izquierda del partido e inveterado euroescéptico. En realidad, Corbyn
sólo tuvo oportunidad de presentarse porque algunos diputados de otras
facciones laboristas consideraron que debía existir la suficiente
pluralidad entre los candidatos presentados.
De haber tenido que confiar
en sus propios partidarios entre los diputados, Corbyn nunca habría
alcanzado el número necesario de respaldos. Sin embargo, su poco
entusiasta apoyo a la permanencia durante el referéndum y su continuada
ambivalencia acerca de la UE inclinaron la balanza a su favor.
Resulta fácil interpretar lo sucedido como una serie de
accidentes y cálculos equivocados por parte de los dirigentes políticos
británicos. Sin embargo, el Reino Unido siempre ha sido un socio
atípico en la UE, de modo que merece la pena analizar con más
profundidad si el país es un caso tan especial que, en realidad, tiene
poco valor predictivo en relación con el posible comportamiento de
otros.
Llegó tarde a la integración europea, porque evitó formar parte de
ella en el momento de su creación, a pesar de participar en 1956 en las
conversaciones de Mesina que allanaron el camino para la Comunidad
Económica Europea. Sin embargo, a principios de la década de 1960, llegó
a la conclusión de que le resultaría más beneficioso estar vinculado
al (entonces) creciente mercado continental que a los países de la
Commonwealth.
A diferencia de las motivacio-nes mucho más políticas de
otros países comunitarios, ese cálculo transaccional fue crucial (y
siguió siéndolo) en el planteamiento británico ante el proyecto europeo.
El contraste es manifiesto con el objetivo de los seis países
originales de acabar con siglos de guerra, de los países del sur de
Europa de consolidar el fin de sus dictaduras y de los países de Europa
central y oriental de regresar a Europa tras el azote que supuso la
hegemonía soviética.
El planteamiento transaccional británico también quedó patente
en las decisiones de no unirse al euro ni al espacio de libre
circulación de Schengen, así como en su insistencia en otras diversas
cláusulas de exclusión voluntaria. Además, la mayor integración juzgada
necesaria para una gobernanza eficaz de la moneda única también abriría
más de una brecha entre el Reino Unido y la zona del euro. En resumen,
el país se había ido alejando de la UE.
Más allá del Brexit: otras presiones para la vuelta atrás
Sea cual sea el desenlace del proceso político británico,
existe un enfado en muchos países comunitarios y una creciente
disposición a poner en entredicho lo que hace la UE y rehuir
responsabilidades colectivas. El conocido fenómeno de los estados
miembros de culpar a la UE de los fracasos políticos y de atribuirse los
éxitos exacerba la imagen negativa del proyecto europeo, al igual que
lo hace la propensión que tienen los dirigentes a la táctica de la
patada a la lata en lugar de resolver los problemas de una vez por
todas.
El resultado no sólo presenta la UE bajo una perspectiva
desagradable, sino que amplía la distancia entre las élites y los
ciudadanos corrientes, lo cual debilita el respaldo público en favor de
la UE.
Además del Brexit, lo que ha motivado la búsqueda de una UE
revitalizada es el auge del sentimiento euroescéptico y su traducción en
nuevas formas de populismo; sobre todo (pero no exclusivamente) en la
derecha del espectro político. Los dirigentes de Europa son más
conscientes de su alejamiento de las preocupaciones de los ciudadanos,
pero se esfuerzan por conectar con ellos.
La UE, como entidad, ha
confiado mucho tiempo en la obtención de resultados para justificar sus
acciones y sus posturas políticas más que en la legitimidad directa
emanada de un mandato popular. Como también el Brexit, tres ejemplos
actuales ilustran los dilemas.
La disputa entre Italia y la Comisión Europea por los planes
presupuestarios del Gobierno italiano para el 2019 ejemplifica una
tendencia general a resistirse una gobernanza económica basada en normas
y a plantear al tiempo interrogantes acerca del modelo económico que
subyace a las disposiciones del Tratado sobre el euro.
Las normas
fiscales aprobadas para la eurozona son una forma limitada de unión
fiscal, orientada a evitar los problemas derivados de la propagación de
la indisciplina fiscal de un Estado miembro con efectos adversos sobre
los demás.
Aunque hay un poderoso componente de grandilocuencia política
interna en el modo en que el viceprimer ministro Salvini en particular
ha utilizado el episodio, no por ello deja de existir la cuestión más
profunda (y que no recibe una respuesta adecuada) de las reformas
oportunas que son necesarias para mejorar la gobernanza del euro.
De modo similar, el rechazo por parte de Hungría de la obligación de
aceptar una cuota de refugiados, una política acordada tras un voto por
mayoría cualificada, arroja dudas acerca de si las decisiones tomadas de
ese modo pueden utilizarse en circunstancias en las que un Estado
miembro se opone férreamente a la política pactada.
La postura de
Hungría quizá sea contraria al espíritu de integración porque rechaza el
reparto de la carga; sin embargo, refleja al menos en parte una opinión
arraigada de ese país, del mismo modo que la opinión pública alemana es
hostil a compartir la carga de la deuda de otros países.
El choque entre Bruselas y Varsovia sobre la independencia del poder
judicial desafía las normas comunitarias y es observado con mucha
atención por otros países que pueden estar tentados de alejarse de esas
normas; pero también puede percibirse como una limitación de la
autonomía política de un Gobierno democráticamente elegido. Pueda que
Polonia quiera hacer cosas que Bruselas no aprueba, pero ¿cuál es el
límite del poder de la UE para influir sobre lo que ocurre en el
interior de los estados miembros?
De modo más general, la UE se encuentra ahora buscando una
redefinición de su modelo. El Libro blanco sobre el futuro de Europa, (2)
publicado por la Comisión en marzo del 2017 y basado en la
materialización del Brexit, planteó cinco escenarios que van desde el
mantenimiento del statu quo, pasando por el freno de la integración,
hasta un importante salto hacia una UE más abiertamente federal.
Según
una evolución interesante, un escenario era la integración diferenciada
en la que sólo se integrarían más algunos estados miembros, un enfoque
más tarde abrazado por el presidente francés Macron en su discurso
pronunciado en la Sorbona en el 2017; pero ante el cual se mostró
renuente el presidente de la Comisión Europea Juncker, poco dispuesto a
alejarse del sistema tradicional según el cual se espera que todos los
países sigan la misma senda de integración.
Desde entonces, el debate apenas ha avanzado. Francia y Alemania
hicieron pública en junio del 2018 su declaración de Meseberg, (3) en la
que se señalan formas de ampliar la cooperación en una serie de ámbitos;
mientras que la firma del tratado de Aquisgrán 2, el 22 de enero del
2019, puede interpretarse como un intento de dar un nuevo impulso al
liderazgo de la pareja francoalemana en la conformación de la
integración europea.
Otra hoja de ruta fue la que proporcionó en julio
del 2018 la declaración de Madrid hecha pública por Emmanuel Macron y
Pedro Sánchez.(4) Desde el referéndum británico del 2016, ha habido
también encuentros ocasionales de los jefes de Estado y de Gobierno (sin
participación británica) orientados a desarrollar planes para la
evolución de la Unión.
¿Un camino hacia delante?
Todo ello suscita la pregunta de si los dirigentes de Europa
son capaces o no de encontrar formas de responder al desencanto de los
ciudadanos y de redefinir el proyecto europeo con el fin de
contrarrestar la deriva hacia una Europa más fragmentada y menos
homogénea. Un nuevo encuentro tendrá lugar este año en el día de Europa
(el 9 de mayo) en Sibiu (Rumanía), poco antes de las próximas elecciones
al Parlamento Europeo. Partiendo de medidas e iniciativas anteriores,
pretende “marcar la culminación de ese proceso por medio de un
compromiso renovado con una UE capaz de solucionar los problemas que
realmente importan a las personas”.
El inconveniente de las hojas de ruta, las declaraciones y demás
anuncios es que suenan bien, pero que demasiado a menudo carecen de
sustancia real. De todos modos, podrían abrirse tres puertas: Europa
como defensora de los valores liberales; un enfoque nuevo a la
gobernanza política de la eurozona; y la política social, donde ya se ha
establecido una base a través del “pilar europeo de derechos humanos”
adoptado formalmente en la cumbre de Göteborg en el 2017.
Con un orden económico internacional liberal bajo la amenaza de las
políticas y –a menudo, de un modo igualmente importante– las actitudes
adoptadas por Donald Trump, existe para Europa la oportunidad de
encabezar en términos globales la reafirmación de la importancia de la
acción para combatir el cambio climático y preservar los compromisos con
un sistema de comercio abierto.
Como se ha presentado en una
publicación reciente del Centro Europeo de Estrategia Política de la
Comisión Europea, (5) Europa trabaja para combatir el proteccionismo,
garantizar el respeto de los derechos de los ciudadanos (incluidos los
derechos relacionados con la economía digital) y enfatizar que la
cooperación internacional no es un juego de suma cero. Se trata de un
mensaje sobre el que merece la pena hacer hincapié.
Si bien esos objetivos internacionales reflejan los valores europeos y
tienen más posibilidades de alcanzarse porque la UE es capaz de agregar
los esfuerzos de los estados miembros para conseguir más de lo que
podrían individualmente, un proyecto europeo convincente también
necesita un énfasis renovado en la gobernanza efectiva a la hora de
proporcionar beneficios.
A pesar de las muchas reformas emprendidas para
fortalecer el marco político del euro, el mediocre crecimiento y los
elevados niveles de desempleo en algunos países son las pruebas más
visibles de que las reformas todavía tienen que conseguir mejoras. No
escasean los planes y las iniciativas orientadas a completar el marco
político de la unión económica y monetaria; ahora bien, ya sea en
relación con la unión bancaria, el establecimiento de nuevos mecanismos
fiscales u otros ámbitos de política económica, la UE se ha quedado
sistemáticamente corta a la hora de concluir la tarea.
Por ejemplo, ha habido un gran debate acerca de reforzar el margen
para hacer frente a las perturbaciones macroeconómicas creando una
capacidad fiscal adicional que complemente el muy limitado presupuesto
europeo. Sin embargo, ha resultado difícil coincidir en nuevos
mecanismos en una escala lo bastante grande para que los resultados sean
tangibles.
Un enfoque favorecido por muchos analistas es alguna forma
de seguro de desempleo europeo; pero, a pesar del respaldo de varios
políticos importantes y de estudios que demuestran que podría contribuir
a alcanzar la estabilidad macroeconómica y tener una repercusión
directa en quienes se enfrentan al desempleo, los dirigentes de Europa
han sido incapaces de ponerse de acuerdo acerca de él.
Como ocurre muy a menudo, las objeciones se refieren a quién soporta
la carga y a los temores del riesgo moral de que, si existe un nuevo
mecanismo, los países estarán tentados de eludir la responsabilidad para
resolver problemas. Existen ciertamente riesgos, pero como ha observado
el antiguo ministro de Economía italiano Pier Carlo Padoan, “lejos de
ser un camino de salida para los países que no están acelerando las
reformas, el reparto de riesgos podría ser una fuerza motriz de las
reformas”.
Si se concibe de modo inteligente, semejante instrumento
podría, de acuerdo con el razonamiento de Padoan, contribuir a un mejor
comportamiento económico a largo plazo y ser, al mismo tiempo, un
símbolo de la solidaridad comunitaria hacia quienes se ven negativamente
afectados por la globalización y los años de crisis.
La Europa social quizá sea un concepto elusivo, pero también hay
entre los europeos un amplio entendimiento de cuáles son sus rasgos
distintivos: un Estado del bienestar protector, la regulación del
mercado laboral, una acción pública concertada para limitar la pobreza y
un énfasis en la inclusión. Las presiones presupuestarias han
dificultado claramente que los gobiernos de muchos países promuevan un
programa social.
No obstante, en los años posteriores a la crisis, ha
habido grandes debates sobre nuevas iniciativas para que Europa sea más
social, sobre todo, transformando en acciones los principios del pilar
de derechos sociales. La retórica resulta impresionante, pero ya se han
visto las habituales evasivas ante la adopción de medidas con una
repercusión real sobre los ciudadanos.
De modo más general, la forma de manejar los desafíos de los
refugiados y los inmigrantes económicos ha ejemplificado una doble
paradoja presente en el núcleo de la integración europea.
En primer
lugar, los europeos buscan en la Unión Europea soluciones a problemas de
difícil solución (en especial, aquellos que tienen repercusiones
transfronterizas); sin embargo, existe también una sistemática
resistencia a proporcionar las competencias y los recursos necesarios
para alcanzar una respuesta efectiva.
En segundo lugar, aun cuando se
puede organizar una respuesta conjunta (de modo típico, tras ásperas
negociaciones), la puesta en práctica se ve a menudo desatendida u
obstruida por los estados miembros.
Conclusiones
La combinación de la confusión que rodea en el Reino Unido
todo lo relacionado con el Brexit, la especificidad del enfoque
británico a la asociación con otros países europeos y la constatación
política de que la UE necesita volver a pensar su modelo de integración
hace que resulte improbable que la salida del Reino Unido dé lugar a un
desmantelamiento del proyecto europeo.
Quizá el mejor resumen del
razonamiento sea la concisa respuesta de un alto funcionario neerlandés
cuando se le pidió que comentara las insinuaciones de que los Países
Bajos podrían seguir la senda británica. Tras pensarlo apenas un
segundo, contestó: “Nuestra estupidez tiene un límite”.
Del mismo modo, los dirigentes de Europa deben prestar atención a las
señales de alarma procedentes de todas partes que indican que el statu
quo no es una opción. La UE no se puede permitir quedarse quieta y debe
hacer frente a muchas decisiones difíciles sobre cómo debe evolucionar
en los próximos años.
La renovación de las instituciones de Europa que
se llevará a cabo en el 2019 ofrece una oportunidad de volver a pensar
el núcleo del proyecto europeo. Las élites que dominaron la construcción
del proyecto comunitario tienen mucho de lo que enorgullecerse, pero
necesi-tan nuevas respuestas para contrarrestar los mensajes que surgen
del Brexit.
(*) Investigador y miembro del European Institute, en la London School of Economics and Political Science
Notas
1. David Cameron, “EU Speech at Bloomberg”, 23/I/2013. Disponible en www.gov.uk/government/speeches/eu-speech-at-bloomberg.2. Comisión Europea, Libro blanco sobre el futuro de Europa, Bruselas,2017. Disponible en https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/libro_blanco_sobre_el_futuro_de_europa_es.pdf.
3. Angela Merkel y Emmanuel Macron, “Meseberg Declaration”, comunicado de prensa, 19/VI/2018. Disponible en https://uk.diplo.de/uk-en/-/2109214.
4. Presidencia del Gobierno de España, “Declaración de Madrid”, 26/VII/2018. Disponible en www.lamoncloa.gob.es/presidente/actividades/Documents/2018/Declaración%20de%20Madrid%20sobre%20la%20reforma%20del%20área%20euro.pdf.
5. European Political Strategy Centre, Strong Europe, Better World, 22/I/2019. Disponible en https://ec.europa.eu/epsc/sites/epsc/files/epsc_strong-europe-better-world.pdf.
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